海域作为“蓝色国土”，日益彰显其战略意义和经济意义。滩涂一般是指沿海滩涂。由于潮汐的作用，滩涂有时被水淹没，有时又出露水面。滩涂属于海域还是土地？海域权属和滩涂权属的法律关系怎样？这个问题对于我省尤为重要，因为我省东挽黄海，西拥渤海，又是我国北部滩涂的主要集中地，资源极为丰富，开发海域和滩涂是沿海经济带建设的重要依托，也是调整经济布局和产业结构的有效途径。而开发的前提和基础是海域和滩涂的权属明确，并理顺两者的法律关系。

一、海域和滩涂的自然属性研究

（一）海域

海域，是指海洋的一定范围，是由一定范围内的海面、水体、海床及其底土所构成的立体空间。在地理上，海域泛指海洋的所有组成部分。依据法律地位的不同，可划分为内海、领海、毗连区、群岛水域、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域、用于国际航行的海峡等。在我国依据《海域使用管理法》，海域，特指内水、领海的水面、水体、海床和底土。其自然属性有：

第一，具有资源性。海域是资源的宝库，海面有娱乐资源、港口资源，水体中有渔业资源，海床和底土有矿产资源等。在人类生产、生活中占有十分重要的地位。从舟楫之便、鱼盐之利，到海水养殖、旅游开发、矿藏开发、能源利用，海域资源不断为人们开发利用。

第二，具有立体性。海域是立体性的，它自上而下可以划分为水面、水体、海床和底土四部分，各部分纵横交错，是一个有机结合的整体。海域的立体性，决定了海域内所蕴含的资源也是立体的，并且，只要对各种资源的利用相互间不冲突，便完全可以对其同时进行开发利用。

第三，海域具有特定性。即海域的整体与其各组成部分可以因“分割”而成为无数个特定、具体和相对独立的物。但海域也具有功能的多宜性和水体的流动性等特点，是一个无法截然分开的空间资源整体。

（二）滩涂

滩涂是海滩、河滩和湖滩的总称。本文研究的是通常意义上的滩涂，即海滩。一般将沿海滩涂分为三部分：（1）潮上带滩涂，指平均大潮高潮线以上的淤泥质沉积地带；（2）潮间带滩涂，指平均大潮高潮线与平均低潮线之间，即潮间带之间的泥质、砂质和岩滩等沉积地带；（3）潮下带滩涂，指平均低潮线以下的浅水区泥砂质沉积地带。其自然属性有：

第一，具有动态性。由于岸的类型多样，水流的作用以及含沙量等因素的影响，有的岸受水的冲刷，滩涂向陆地方向后退；有的岸堆积作用强，滩涂则向有水方向伸展；有的岸比较稳定，滩涂的范围也较稳定。

第二，具有资源性。滩涂是一种重要的地貌特征，我省海岸线漫长，达2290公里，相应的沿岸滩涂面积极为广阔。滩涂作为重要的土地资源和空间资源,在土地资源日渐匮乏的今天，充分利用滩涂资源的意义，自不待言。

二、海域和滩涂的法律属性研究

（一）海域

我国法定的海域定义，是内水、领海的水面、水体、海床和底土。内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。由于领海基线是指低潮线，所以这里的海岸线应该是指平均大潮的高潮线。这就表明，高潮线和低潮线之间以及低潮线以外至领海的空间范围都是海域范围。根据《物权法》第四十六条“矿藏、水流、海域属于国家所有”，这些海域都是归国家唯一所有。在海域国家所有的前提下，单位或者个人可以取得依法取得海域使用权。

（二）滩涂

依据现行法律和国务院批准的土地分类，滩涂属于土地范畴，土地管理部门一直是将滩涂作为土地来管理的。《土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地”。根据《物权法》第四十八条“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外”。滩涂存在国家和集体所有两种形式。单位或者个人也可以依法取得滩涂使用权。

（三）海域和滩涂在法律上的冲突及解决

《海域使用管理法》与《土地管理法》，均未将滩涂区分为潮上带滩涂、潮间带滩涂和潮下带滩涂，却都纳入其调整范围，海洋行政主管部门将滩涂界定为平均高潮线以下低潮线以上的海域，国土资源管理部门将沿海滩涂界定为沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带。现行法律将滩涂界定为土地后，并没有明确划分土地与海域的界线，现有的一些地规和规章所界定的滩涂范围，经常超过低潮线而延伸到浅海中。

在滩涂与海域之间必须有一条法律上的界线，笔者认为应当是海岸线。海岸线是指海水面与陆地接触的分界线，随潮水的涨落而变动位置。一般指海边在多年的大潮高潮所达到的线。依据海岸线，海岸线向陆一侧的部分属于土地，则潮上带滩涂属于土地；而海岸线向海一侧的部分属于海域，则潮间带滩涂、潮下带滩涂属于海域。其主要理由有：

1、海岸线因其明确的地理概念，能够和国内法和国际法有关领海基线、内水、领海制度相协调配合，成为海洋和陆地的分界线，并且在实务管理工作中具体明确、可操作性强。

2、依此标准，潮上带滩涂按照土地管理的有关规定执行是可以的，也符合事物的本质属性；而潮间带滩涂、潮下带滩涂受周期性海洋潮汐影响，属典型的海洋生态系统，本身就是海洋不可分割的一部分，理应执行海域使用管理制度。

三、海域权属和滩涂权属的内涵和性质

法律权属主要有有两类，所有权和使用权。在所有权方面，海域属于国家所有，性质为物权之所有权，权利主体是国家；滩涂可以是国家所有，也可以是集体所有，性质也是物权之所有权，主体有国家和集体。在使用权方面，两者较为复杂，而且在实践中主要体现在以使用权这种形式进行开发和利用。

（一）海域使用权的内涵和性质

1、内涵

海域使用权：是指申请用海的单位或个人，依法定程序并经登记而取得的，对国家所有的某一特定海域在一定期限内持续从事排他性的开发利用活动并享受其利益的权利。依据《物权法》第一百二十二条“依法取得的海域使用权受法律保护。”

海域使用权主要包括：(1)占有权， (2)使用权， (3)收益权， (4)转让权， (5)抵押权， (6)取回权和补偿权。其主要特征有：权利客体的特殊性；权利的派生性；支配性；用益性；期限性和有偿性。

2、性质

海域使用权应属何种性质的权利，主要有以下几种观点：“单纯物权否定说”认为，海域使用权具有民法物权的支配性、对世性的特征，但反对将其标的视为民法上的物；“物权说”认为，海域具有可支配性，符合民法上物的概念，故海域使用权为物权；“准物权说”认为，海域使用权非为民法上的物权，而在法律上视为物权，准用民法关于不动产物权的规定。

我国《物权法》采用益物权说。所谓用益物权，系指以一定范围内的使用、收益为目的，以支配物之使用价值为内容而在他人之物（主要是不动产）上设立的定限物权。用益物权是在所有权的权能与所有权人发生分离的基础上产生的，由非所有人对物享有的一定程度的支配权；其标的物主要是不动产，其成立和实现以占有他人的不动产为前提；其设立的目的是对物为使用和收益，其支配的内容为物的使用价值。海域使用权是派生于海域的国家所有权而又与所有权相分离并受所有权人意志限制的权利，该权利的实现以对特定海域的占有为前提，以使用、收益为目的，以支付一定的海域使用金为对价，因此，其具备用益物权的基本特征，应定性为一种用益物权。并且海域使用权它不能归入建设用地使用权、农业用地承包权，更不可能归入典权、地役权，而是属于一种独立的用益物权类型，它满足了海域所有者直接支配海域以及通过市场优化配置海洋资源方面的基本需求，解决了海洋资源所有与开发利用之间的矛盾。

同时，海域使用权的客体并非土地，与传统的用益物权相比，海域使用权具有自己的特征：

第一，海域使用权的客体具有复合性。传统用益物权的标的物为不动产，且限于土地和建筑物。而海域使用权的客体是特定海域内的地上地下土壤与其所含的资源（如矿产、生物等）。

第二，海域使用权的构成具有复合性。传统用益物权的构成，是以占有、使用、收益等权能作为要素。而海域使用权的构成，一方面以占有、使用、收益等权能作为要素，另一方面同时并存着在特定海域内从事盐田和深海养殖作业等权利。

第三，海域使用权属于具有公法性质的私权，传统的用益物权为私权，两者相比，海域使用权受公法影响更大。

（二）滩涂使用权的内涵和性质

1、内涵

滩涂使用权是单位或者个人依法对滩涂占有、使用、收益的权利，其并不是物权法上用益物权的一个独立的类别，而主要是指针对滩涂为客体的用益物权。

由于滩涂的利用方式大多是从事养殖，因而有的法律制度将使用滩涂的权利称之为“养殖使用权”。从物权法的角度来看，“养殖使用权”不是一个严谨的概念。其理由是：（1）在滩涂上可为多种方式的利用而不限于养殖，因而不能以养殖使用权概括使用滩涂的权利。（2）养殖使用权概念混淆了取得养殖许可与取得为养殖而使用滩涂的权利之间的区别。取得养殖许可与取得养殖区域的使用权，涉及两种不同的法律关系，不能混为一谈。

2、性质

滩涂使用权的性质为用益物权。利用滩涂进行农业目的生产，如滩涂养殖，为用益物权之土地承包经营权；利用滩涂进行海洋旅游开发，如作为海滨浴场的岸上部分，为用益物权之建设用地使用权。

四、海域权属和滩涂权属的法律关系

海域所有权和滩涂所有权的法律关系比较简单明确，海域所有权主体仅为国家，滩涂所有权主体为国家或者集体。在此主要研究海域使用权和滩涂使用权的法律关系。

（一）两者的联系

1、海域使用权与滩涂使用权都是设立在他人之物上的、以使用收益为目的的权利，从性质上讲同为用益物权，因而都具有他物权性、占有性、用益性、期限性等用益物权的一般特征。

2、二者均以许可使用制和有偿使用制为其基本制度。

3、二者都要受到一定的用途限制，滩涂使用权的设立要符合土地用途管制和土地利用总体规划，海域使用权的设立要符合海洋功能区划。

（二）两者的区别

1、权利的客体不同。海域使用权的客体是海域，滩涂使用权的客体为滩涂，前者由水面、水体、海床和底土构成，是一种立体空间，后者的范围一般限于滩涂，而且主要是潮上带滩涂。在地理分布、自然属性、用途等方面上都存在着重大差异，是两种不同的自然资源。

2、权利的内容不同。滩涂使用权的内容主要包括建设用滩涂和农业养殖用滩涂两种类型，而海域使用权的内容相对要广一些，包括养殖用海、盐业用海、港口用海、拆船用海、旅游用海、矿业用海、海底电缆与管线敷设、公益事业用海等诸多用海类型。

3、权利存续的期限不同。海域的生态复合性比土地要强，需要及时对用海情况进行调整，海上设置的工作物也比土地上的建筑物年限为短，因而海域使用权的存续期限比滩涂使用权一般要短一些。

4、权利性质不同。滩涂使用权并不是用益物权的一个独立类型，而是根据滩涂使用目的，分为建设用地使用权和农业用地使用权；海域使用权应是一种独立的用益物权类型，和土地使用权并存于用益物权这一开发的权利体系。

五、解决海域和滩涂权属矛盾问题研究

实践中发生的海域和滩涂权属冲突，只能选择一种法律进行调整，不能同时适用或者重复适用两种不同属性的法律。选择的依据就是客体的本质属性。海域权属主要是针对海域，包括内水、领海的水面、水体、海床和底土，所有权归国家；滩涂权属主要是针对滩涂，既属土地，理应排斥水体范围的，即只有潮上带滩涂，所有权归国家或者集体。

权属冲突，包括所有权和所用权的冲突，也包括使用权和使用权的冲突，以及所有权和使用权之间的冲突。海域所有权和滩涂所有权的冲突，可以通过立法或者法律解释，明确其权属性质和客体范围。在此基础上分三种情况解决：

1、存在滩涂使用权，但在潮间带滩涂、潮下带滩涂上没有形成海域使用权。如国家出让海域使用权，在同等条件下，滩涂使用权人有优先权，如其放弃优先权，没有成为海域使用权人，在有可期待利益的情况下，可以给其适当补偿。

2、存在海域使用权，但没有形成滩涂使用权，如日后出让滩涂使用权，其范围仅限于潮上带滩涂，海域使用权人有优先权，如其放弃优先权，没有成为滩涂使用权人，其海域使用权应受维护。

3、既存在滩涂使用权又存在海域使用权，如滩涂属于国有，并且权利客体存在交叉，主要是潮间带滩涂、潮下带滩涂，应由海洋、土地行政主管部门联合确定两个使用权的客体范围，两个使用权人可就变更产生的利益问题协商解决，不能达成一致的，受到损失一方可提起不当得利之诉，或者申请国家补偿或者国家赔偿。如滩涂属于集体，并且权利客体存在交叉，应依据法律，认定集体所有的滩涂限于潮上带滩涂，至于潮间带滩涂、潮下带滩涂属于国有，对于历史传统上由集体所有的潮间带滩涂、潮下带滩涂，国家必要时可给予适当补偿。这些区域应由海域使用权人享有。对于滩涂使用权人和所有权人的投入，以及可期待利益，由滩涂权人和海域使用权人协商，不能达成一致的，受到损失一方可提起不当得利之诉，或者依据国家征收的规定申请国家补偿。