前不久，媒体对国土资源部2016年土地核查对光伏项目的影响做了报道：

核查中，第一次把光伏项目用地作为了专项重点核查内容。根据监测情况，要求我国中部某省“凡是2016年被监测到的光伏用地图斑，都必须严格执行国土资规【2015】5号文件，占用农用地的必须按建设用地进行变更”。

在此次光伏用地核查中，仅某中部一个省份被监测到的光伏用地图斑就有451个，涉及用地面积4.73万亩。其中，占用农用地面积1.08万亩(耕地0.93万亩，其他农用地0.15万亩)。据悉，目前已按建设用地变更土地性质的面积为0.66万亩。

建设用地价格高，企业无疑将付出计划外的大量土地成本。其实，早在2015年，国土就有了明确的答复，详见本号之前总结的《国土资源部关于光伏用地的回复汇总》，汇总了国土资源部对于涉及光伏用地的意见。

资料1：《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)

发布日期：2015年9月18日

发文部门：土地利用管理司

第一条、第四款中提出：

(四)采取差别化用地政策支持新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案;对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

之后，国土针对企业对此问题的咨询，做了详细的答复。

资料2：国土资源部不动产登记中心的答复

发文日期：2015年12月21日

发文单位：国土资源部法律事务中心

问题

甲光伏发电企业拟利用荒山坡搭建光伏发电设施，需占用800亩未利用地。关于此类项目，甲企业应如何办理用地手续?

解答

本案的焦点在于光伏产业用地的性质如何界定，是否全部按照建设用地的有关规定办理用地手续。近期，国土资源部、国家发改委、科技部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、商务部六部委联合发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)(以下简称《意见》)对此进行了明确。

一、对于不占压土地、不改变地表形态的未利用地部分，可按原地类认定，用地报当地县级国土资源部门备案

《意见》明确规定：“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案……”可见，甲企业用于搭建光伏发电设施所占用的800亩未利用地无需全部办理农转用手续。对于不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可以按原地类认定，在不改变土地用途的前提下，在年度土地变更调查时作出标注。对于此类用地，允许以租赁的方式取得，但双方要签订好补偿协议，用地需报当地县级国土资源部门备案。

二、对于项目建筑永久性占用未利用地部分，应依法按占用建设用地办理手续

《意见》(四)同时规定：“……对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。”本案中，甲企业光伏发电项目中用于建设永久性建筑的用地部分应当与不占压土地、不改变地表形态的用地部分进行区分，对于建设永久性建筑的用地部分应当认定为建设用地，按照法律规定办理未利用地转用等相关建设用地审批手续。

三、对于建设占用农用地的，所有用地部分均应按占用建设用地办理用地手续

《意见》(四)规定：“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”光伏发电用地不同于一般的建设用地，没有对土地硬化形成建筑物或构筑物，但占地时间长、影响农作物种植生长，如果项目占用了农用地，土地占用期间均无法进行农业活动，因此如果甲企业光伏发电项目建设占用了农用地，则该项目所有用地部分均应按占用建设用地依法履行农用地转用等审批手续。

综上，本案中，甲企业应当综合考虑所占用土地的原用途、具体用地方式等因素对占用土地进行分类，根据上述规定向国土资源管理部门申请办理相应的用地手续。

政策短评：从国土的5号文，以及对此问题的答复中可以清楚看出：

1)对于光伏项目占用“非农业用地”，则光伏方阵部分可以认定不改变土地性质，仅变电站部分为建设用地;

2)如果占用的是农用地，因为影响了农作物的生长，则包含光伏方阵在内的所有用地均需要变更为建设用地。

在国土资源部出台5号文之后，国家林业局2015年11月也出台了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》，对于光伏项目如何使用林地做了详细的规定：

资料3：国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知

发文日期：2015年11月27日

发文单位：国家林业局

一、各类自然保护区、森林公园(含同类型国家公园)、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域。

二、光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。

三、对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。

四、光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

根据上述文件，对国家林业局对光伏可利用的林地政策汇总如下表。

表 1：林地对于做光伏电站的规定

除了农业用地、林地以外，还有一些特殊地区需要特别注意。

第一类：自然保护区

根据《中华人民共和国自然保护区条例》：

在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施;建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。

第二类：湖泊、河道、防洪等水利设施附近区域

在之前的《九起光伏项目违法用地及处罚案例》中介绍了3起违法占用水利设施、受到惩罚的光伏项目。近日，湖北荆州的某光伏项目，也因在湖泊上违规建设，不得不拆除，而造成前期3000万投资打水漂。而该项目为当地政府招商引资引起的，省发改委有立项。可见，当地招商部门的政府官员，由于不涉及土地业务，对国家的用地政策也并不熟悉。

随着光伏电站像中东部转移，越来越多的项目涉及到土地问题。因此，一定要在项目建设前充分研究透国家相关的用地政策，防止受行政处罚、后期变更土地性质而增加电站成本、或电站被拆除等风险发生。