2017年，我国光伏产业发展成绩虽然十分亮眼，但是部分地区弃光限电形势依然十分严峻，光伏非技术成本居高不下，补贴拖欠缺口越来越大，不仅影响光伏平价上网进程，而且还将制约光伏高质量发展。

基于此，国家能源局在近日发布的《2018年市场监管工作要点》(以下简称《要点》)中指出，加强监管能力建设，组织开展清洁能源消纳重点综合监管。全面评价各地光伏发电基本情况，突出重点问题和重点项目，对光伏发电项目并网接入情况、相关价格及收费政策执行情况、电费结算及补贴支付情况等进行监督检查，推动光伏发电各项政策有效落实，规范光伏发电市场秩序，促进光伏行业健康发展。

进一步促进光伏消纳

中国新能源电力投融资联盟秘书长彭澎在接受记者采访时表示，国家能源局之所以把消纳作为今年光伏市场监管工作的重点，其主要目的还是保障光伏装机后的正常发电，发挥它最大的效用，只有这样，光伏高质量发展的目标才能实现。

国家能源局公布的数据显示，去年全国弃光电量73亿千瓦时，弃光率同比下降4.3%，弃光主要集中在新疆和甘肃，其中，新疆(不含兵团)弃光电量28.2亿千瓦时，弃光率22%，同比下降9.3%;甘肃弃光电量18.5亿千瓦时，弃光率20%，同比下降9.8%。尽管如此，西北地区弃光限电形势仍需改善。

国网能源研究院高级研究员闫湖告诉记者，近年来，一些地方弃光限电问题之所以没有得到有效解决，其中一个重要原因就是，长期以来我国电力按省域平衡，光伏等可再生能源以就地消纳为主，缺乏跨省跨区消纳政策和电价机制。目前，完善省际间辅助服务补偿和交易机制，放开用户和售电企业的省外购电权，建立“中长期市场+现货市场”模式的全国电力市场体系，通过市场竞争促进光伏消纳显得尤为重要。

去年，我国整体的弃光率之所以会进一步降低，主要有四方面原因：电力需求的增长、新建规模的区域转移、特高压输电线路的助力及电改的作用。其中，电改对光伏消纳所起到的作用越来越突出。

相关机构统计数据显示，通过电改，2017年，中国八大电力现货市场的风电和光伏电力交易总量为5.7亿千瓦时，其中80%发生在甘肃和新疆。

国网新疆电力有限公司交易中心副主任李宏杰曾在接受记者采访时表示，为把囤积在疆内富余的光伏等可再生能源送出去，2016年6月，新疆电力公司启动“电力援疆+市场化”跨区域送电工作，与7个省(市)签订电力援疆协议，当年完成援疆外送电量超过25亿千瓦时，使得2016年新疆弃光率平均下降了近15%。

为此，《要点》提出，大力推进电力市场化交易。不断完善电力市场规则和办法，促进并规范开展电力中长期市场化交易。积极推动跨省跨区电力市场化交易，

推动跨省跨区交易与各地交易在规则、品种、时序等方面融合，进一步促进发电权交易，加强市场交易行为监管，提高市场化交易电量比重。很显然，这将进一步促进光伏消纳，降低光伏弃光率。

着力降低光伏非技术成本

彭澎向记者表示，对于光伏发电来讲，还是寄希望于2020年，甚至是之前能够实现平价上网。然而，现非技术成本已成为阻碍光伏平价上网的一个关键因素。其中，土地、并网等成本较高。

以内蒙古为例。目前，在该地区，一个10万千瓦的地面光伏电站占用耕地，一般需要一次性缴纳4000万元耕地占用税，每年缴纳800万元土地使用税，算下来20年有累计2亿元的税费。在东部沿海地区土地使用税还将更高。

值得注意的是，为降低光伏用地成本，国家能源局在去年9月下发的《关于减轻可再生能源领域涉企税费负担的通知(征求意见函)》(以下简称《意见函》)中明确提出，光伏发电项目占用耕地，对光伏阵列不占压土地、不改变地表形态的部分，免征耕地占用税。达到城镇土地使用税起征标准的，对光伏阵列不占压土地、不改变地表形态的部分，不计入占用土地面积，免缴城镇土地使用税。

另外，彭澎向记者透露，目前在一些地方，光伏发电项目并网还是有一些费用的。例如，输电线路和升压站都是由项目单位掏钱自建，这比费用一旦加到光伏项目上，将直接抬高发电成本，不利于光伏平价上网。

其实，早在2013年3月，国家发展改革委在下发的《关于完善光伏发电价格政策通知(意见稿)》中就提出，电网企业应积极为光伏发电项目提供必要的并网接入等电网服务。

与此同时，《意见函》也明确提出，各类可再生能源发电项目的外部配套及输配电工程，全部由所在地电网企业投资建设，以往相关电网工程由可再生能源发电项目单位投资建设的，电网企业按协议或经第三方评估在两年内完成回购。

彭澎对记者说，国家能源局通过加强对光伏项目并网接入情况、相关价格及收费政策执行情况的监管，目的就是要推动上述政策有效落实，降低光伏非技术性成本，助力光伏早日平价上网。

保障光伏补贴按时发放

近几年来，我国促进可再生能源产业发展主要是采取“标杆电价+财政补贴”的方式，政策效果也确实可观。以光伏为例，在补贴政策拉动下，我国光伏新增装机量连续5年居于世界第一。

经过最近几年的大发展，光伏发电成本得到大幅降低，截至去年底，光伏发电系统投资成本降至5元/瓦左右，度电成本降至0.5~0.7元/千瓦时。即使如此，和火电相比，光伏发电成本依然较高，要想实现可持续发展，补贴不可或缺。

根据我国现行法规，补贴资金来源于可再生能源电价附加。目前可再生能源电价附加征收标准为0.019元/千瓦时，随电费收取。但是随着光伏装机规模的不断增长，补贴资金缺口却在持续扩大。据相关机构统计，截至去年底，可再生能源补贴缺口已达到1000亿元。

“补贴缺口不断扩大，不利于光伏的可持续健康发展。”业内人士向记者表示，缺口之所以越来越大，主要原因就是可再生能源补贴资金应收尽收的难度较大。目前实际征收仅85%左右，其中的缺口主要是自备电厂未足额缴纳电价附加资金。

值得关注的是，根据3月22日国家发展改革委下发的《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案 (征求意见稿)》，自备电厂自2016年起欠缴政府性基金及附加和系统备用费的，应于3年内缴清，那么自备电厂至少需要补缴两年的可再生能源电力附加基金，约250亿元。这对弥补补贴缺口将是一大利好。

国家能源局还表示，将推动相关部门不断加大可再生能源补贴资金的征收力度，明确地方的主体责任，调动地方积极性。特别是对新疆、甘肃等自备电厂较多的省份，将会加大这些地方电价附加征收力度。

彭澎对记者说，国家能源局加强对电费结算与补贴支付的监管，不仅有助于自备电厂可再生能源电力附加基金的征收，而且还能加快光伏补贴发放速度，推动光伏实现高质量发展。